土地是農(nóng)民的“命根子”。長期以來，在農(nóng)村地區(qū)由建房引起的鄰里糾紛和關(guān)系沖突的故事時(shí)常上演。矛盾過去就存在，今時(shí)今日更加突出、更受關(guān)注。此類現(xiàn)象，揭示了農(nóng)村建房與宅基地矛盾的困境，這種困境具有一定普遍性。將宅基地權(quán)屬問題的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)簡單化歸因、情緒化理解無益于問題的解決，農(nóng)村宅基地確權(quán)的推進(jìn)、農(nóng)村建房土地管理制度的完善迫在眉睫。
近期，根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方頻現(xiàn)農(nóng)村建房糾紛，已成為不少地區(qū)治理的難題。村民內(nèi)部土地糾紛，在農(nóng)村由來已久。一是筑墻建屋容易與鄰里產(chǎn)生矛盾，這在老屋翻建時(shí)尤其容易發(fā)生；二是用于耕種的地邊地頭的紛爭，也并不鮮見。這些糾紛看起來雞毛蒜皮又曲折復(fù)雜，與歷史演變、民間習(xí)俗大有關(guān)系。不少糾紛的出現(xiàn)，是由于村民私下訂立契約，比如寫張字條，找?guī)讉€見證人，即視同將宅基地使用權(quán)及地上房屋轉(zhuǎn)移給另外一方，其他相關(guān)利益方甚至并不知情抑或并不同意，這就為日后矛盾滋生埋下了隱患。
而近年宅基地矛盾凸顯，跟鄉(xiāng)村現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意識覺醒有關(guān)。尤其是隨著宅基地財(cái)富預(yù)期增加，人們對于附著其上的產(chǎn)權(quán)意識逐步增強(qiáng)，更加希望將爭議宅基地產(chǎn)權(quán)劃分清楚。加之如今的鄉(xiāng)村人員外流，村莊分化，利益多元，一旦遇有老屋翻建或宅基地確權(quán)，一些權(quán)屬不清的老問題便被翻了出來。倘若處理不當(dāng)，便會致使矛盾升級。
仔細(xì)梳理近年來宅基地糾紛，至少三個方面值得關(guān)注：一是產(chǎn)權(quán)是否明晰。爭論雙方往往不能拿出權(quán)威的憑證主張自我權(quán)利，依靠的多是村民之間的口頭述說。這種情況下，各說各話的情況在所難免。二是依法維權(quán)不足。為了化解矛盾，鄉(xiāng)村各層面調(diào)節(jié)力量多次介入，相關(guān)當(dāng)事人甚至通過聯(lián)系媒體等多種渠道解決問題，唯獨(dú)少見訴諸法律。三是鄉(xiāng)村建房管理。如建房過程中涉及的“四鄰?fù)狻保臼且恍┑胤匠鲇谙噜彊?quán)的考慮，為防止在采光、通風(fēng)、排水方面對鄰居有影響所做的設(shè)定，在產(chǎn)權(quán)不明的情境下反而成了矛盾引爆點(diǎn)。
概括而言，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村調(diào)節(jié)機(jī)制面臨困難，持續(xù)多年的矛盾如若找不到合適的解決路徑，就容易發(fā)生打人傷人等極端事件。其中的盲點(diǎn)，同時(shí)也是化解的藥方，都在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化上。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村宅基地糾紛處理上，應(yīng)朝著以下方面多下功夫。
一是從根本上看，要明晰宅基地權(quán)屬。2015年以來，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作持續(xù)推進(jìn)。2018年中央一號文件提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。但宅基地制度改革不可能一蹴而就，尤其農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)民切身利益，歷史遺留問題多，情況復(fù)雜，必須保持足夠的歷史耐心，周密謀劃，穩(wěn)慎推進(jìn)。可考慮借鑒承包地確權(quán)登記積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)權(quán)屬調(diào)查、實(shí)地測繪，摸清“家底”，穩(wěn)妥有序推進(jìn)試點(diǎn)工作，為宅基地確權(quán)全面鋪開奠定基礎(chǔ)。
二是從長遠(yuǎn)看，推動傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代法治有效銜接。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村建房糾紛，村、鎮(zhèn)各級干部曾多次參與調(diào)解，問題始終未能解決。說明這些問題不能僅靠自治來解求，需要訴諸其他有效途徑。近日，最高法印發(fā)關(guān)于加快推進(jìn)人民法院調(diào)解平臺進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格工作的指導(dǎo)意見，強(qiáng)調(diào)“在規(guī)定期限內(nèi)未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者當(dāng)事人明確拒絕繼續(xù)化解、調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)轉(zhuǎn)入立案程序。”也說明傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代法治有效銜接的必要。
三是從當(dāng)下看，完善農(nóng)村建房管理程序。梳理鄉(xiāng)村建房矛盾點(diǎn)，完善農(nóng)村建房管理程序及相關(guān)操作。如“四鄰?fù)狻痹谀承┑胤讲僮鬟^程中是否存在跑偏情況？建房審批文件中的四至標(biāo)注是否明確？鄉(xiāng)村建房規(guī)劃能否更加細(xì)致，比如參考城市規(guī)劃中的采光權(quán)、容積率以及建筑高度等因素？糾紛存在的前提下，無房戶的居住權(quán)如何保障？以問題倒推的方式去思考，關(guān)注與居住權(quán)相關(guān)的民生問題，在減少農(nóng)村建房矛盾發(fā)生的同時(shí)，也可以為宅基地制度改革營造相對寬松的環(huán)境。
